Non si erano contentati ne' tempi passati i cardinali di ottenere dai papi un aumento sempre maggiore di privilegi, di onori e di ricchezze, ma vollero ancora partecipare al potere, ed incepparlo nelle sue operazioni od abbatterlo, quando non lo potessero a posta loro dominare(39). A poco a poco, incominciando dai secoli di mezzo, si offerirono i cardinali sostegno e consiglio dei papi; li aiutarono ne' loro disegni, quando li credevano favorevoli alle proprie mire, o si opposero ad essi, quando li sospettarono contrarii; finchè, cresciuta a dismisura l'autorità e l'azione dei cardinali, dei congiunti e favoriti loro a scapito di quella dei papi, incominciarono a preponderare, non solamente nelle decisioni intorno a cose spirituali, ma eziandio nella regola e condotta delle temporali. Così i cardinali presero parte al governo di Roma, usurpando a loro profitto l'esazione delle pontificie gabelle, l'amministrazione dei beni delle chiese, terre, comuni, stabilimenti e luoghi pii, la libera facoltà di reggere ad arbitrio proprio i popoli, come se questi loro proprietà fossero, di spendere i loro denari, di disporre delle cose e delle persone secondo il beneplacito loro, non secondo le regole del giusto e della legge: così s'andava preparando la grande mutazione che dovea trasferire negli Stati romani il governo dall'ordine dei laici a quello dei preti. In vista appunto di tali abusi, e per non vederli ora di nuovo risorgere nell'amministrazione, il principale pensiero di Consalvi si fu di ridurre lo Stato sotto una sola legge comune a tutti; far scomparire i privilegi individuali perchè ne ricevesse accrescimento di gloria l'autorità monarcale; impedire che si rinnovassero ora quegli abusi che tanto in passato avevano inceppate le deliberazioni del principe e de' suoi ministri in materie governative; assegnare in una parola forme certe e durevoli al governo centrale, allargando in tal guisa le fonti e lo sviluppo della ricchezza dell'erario e della prosperità pubblica.